江 苏 医 改 动 态  

第190期

江苏省深化医改暨省级综合医改试点工作领导小组办公室 2020年7月10日

目    录

● 南通多措并举提升公立医院综合改革质量

● 南京市溧水区着力推动公立医院综合改革创新

● 新沂先行先试摸索县域公立医院综合改革新路

● 张家港率先开拓经济发达地区公立医院综合改革路径

● 灌云积极探索经济欠发达地区公立医院综合改革模式

编者按：当前，全省深化医改逐步由形成框架转向制度建设、由单项突破转向系统集成、由试点探索转向全面推进，地方主动性和创造性不断增强，医改工作卓有成效，涌现出一批改革创新的先进单位。省政府办公厅近日印发通报，对2019年公立医院综合改革真抓实干成效明显的3个设区市、7个县（市、区）予以督查激励。现刊发南通市和溧水、张家港、新沂、灌云县（市、区）深化公立医院综合改革主要做法，供大家学习借鉴。各地、各部门和单位要按照中央和省委省政府深化医改的决策部署，不忘初心，保持定力，进一步学习推广福建省和三明市改革经验，认真梳理各地深化医改情况，总结好的经验做法，加快推进健全分级诊疗制度、完善医防协同机制、深化公立医院改革、深化医保支付方式改革、加强医保基金监管、加强基层医疗卫生机构能力建设、完善药品供应保障体系等重点任务，完善相关配套支撑政策，打好改革组合拳，努力形成更多可复制可推广的医改经验，推动我省卫生健康事业高质量发展走在全国前列。

南通多措并举提升公立医院综合改革质量

一、落实“三个强化”，形成深化医改有力格局。一是强化组织领导。成立由市委书记、市长任组长，常务副市长、分管副市长任副组长的领导小组，各县（市、区）也建立相应领导组织，形成上下联动推进机制。全市层层签订医改责任书、加强医改研究探索，推出多项医改新政，全力推进深化医改。二是强化政策配套。突出问题导向，坚持“三医”联动，注重制度衔接，出台包括公立医院编制管理、绩效考核、总会计师制、人事薪酬改革、医保支付方式改革、医疗服务价格、药品集中采购等政策文件30多个，明确许多突破性政策和创新性举措，医改政策框架基本形成。三是强化督导考核。建立县（市）区医改办主任例会和城市公立医院院长例会制度，加强统筹协调与督查考评。将医改成员单位协同推进情况纳入市级机关综合绩效考评日常督查考核内容，为深化改革提供有力保障。

二、实现“三个同步”，确保医院健康持续发展。一是同步调整服务价格。实行总量控制、结构调整。县级公立医院与城市公立医院保持合理价差，将中心卫生院分类纳入改革范围，达到二级医院水平的执行县级医院改革政策，规模相对较小的执行乡镇卫生院改革政策，确保不留改革盲区。二是同步改革医保支付方式。推动医保支付方式改革、医保与医疗机构建立谈判机制建立，将调整后的收费纳入医保支付范围，同时大力推进单病种付费等多元化付费方式。启东市积极探索居民医保总额预付制改革。三是同步加大政府投入。“十三五”以来，全市各级政府累计卫生投入达150多亿元，累计投资27.3亿元开工建设南通医学中心、南通中央创新区医学综合体、市二院门急诊病房综合楼、市四院扩建工程、市血站整体搬迁等重点建设项目。市财政累计安排化债资金1.18亿元，全面完成市属医院债务化解任务。各县（市）公立医院长期性债务纳入同级政府性债务，逐步予以化解。

三、健全“三项制度”，激发行业改革活力。一是健全现代医院管理制度。市县成立由政府负责同志牵头的公立医院管理委员会，研究解决医院改革发展的重大问题，落实领导、保障、管理、监督4大责任。市医管办牵头编办、财政、卫生健康、医保等部门，开展市属公立医院绩效考核工作，考核结果与财政补助、绩效工资总量、院长年薪等挂钩。市属公立医院全面建立总会计师制度。市属8家公立医院和12家县级公立医院全面完成章程制定工作。市一院、启东市人民医院、海安市中医院等成为现代医院管理制度省级试点单位。二是健全人事编制管理制度。积极推行“标准核定、备案管理、岗位设置、分类聘用”改革模式，全面完成公立医院备案核准工作。创新人事招聘机制，实施博士常年招聘计划，突破现行招聘模式，组织外出集中招聘活动。与知名高校签署战略合作协议，建立紧缺人才“引培育”长效机制。三是健全薪酬分配制度。按照“两个允许”的原则，在现有水平基础上合理确定公立医院总体薪酬水平，市属公立医院工资总额超过绩效工资基准线1.9倍。强化绩效考核，积极推行院长年薪制，市属医院院长薪酬水平稳步增长。

四、加快“三化建设”，构建区域整合性服务体系。一是推进健康信息一体化。全民健康信息平台通过国家五级乙等现场评测，实现市域内全民健康数据的互联互通和资源共享。在此基础上，创新实施全民健康信息平台跨域互联互通业务协同唯一国家试点项目，建设“信息标准、管理技术、数据链路、转诊通道、联防联控”五大体系，为长三角健康一体化积极探路。二是推进服务供给多元化。推动社会办医省级试点工作，持续加大政策支持力度，扶持非公医疗机构做大做强做出特色，10余家非公立医疗机构升格为二级医院，南通瑞慈医院建成三级乙等综合医院，儿外科列入国家重点专科建设单位，良春中医院风湿科建成国家级重点专科。三是推进医联体建设紧密化。市政府列入为民办实事项目，探索形成“534”医联体建设南通模式，即形成专科联盟、市区医联体、县域医共体、综合医院集团、远程协作网5种模式，强化家庭医生签约、公立医院改革、接轨上海3项支撑，加大财政、医保、信息、药品4大保障。在县域，推行县域医共体建设模式。11个县域医疗集团加快向紧密型转变，120个乡镇卫生院和社区卫生服务机构纳入医联体管理。在市区，推行社区紧密型医联体模式。崇川区将社区卫生服务中心全面托管给市一院、市中医院、市三院、市妇保院等三级医院。在市域，推行专科联盟建设模式。以三级专科医院和中医院为龙头，率先组建精神卫生、肿瘤防治、妇幼健康、中医医疗、传染病防治五大联盟。通过紧密型医联体建设，全市基层门急诊人次较上年同期稳步提升，县域内就诊率达到93%。

南京市溧水区着力推动公立医院综合改革创新

一、“府院合作”提升区域医疗服务水平。区政府分别与中大医院、省中西医结合医院建立“府院合作”战略协作关系。两家三甲医院分别向区人民医院、区中医院派出执行院长，重构医院管理体系，强化法人治理，落实执行院长岗位设置、人员引进、绩效改革自主权；重组优质医疗资源，三甲医院整建制派驻医疗护理团队13个，加强区级医院薄弱学科建设，全力争创省级重点专科；重塑医疗服务流程，组建患者综合服务中心，完善医疗服务规范900项。区政府安排专项经费每年不低于800万，作为两家帮扶合作医院的奖励。区人民医院、区中医院顺利通过三级综合医院和三级中医院验收。

二、做实做优紧密型医共体建设。以区人民医院、区中医院为核心，建立覆盖全区8个社区卫生服务中心的两大医共体，实施人才、业务、药品、财务、资产、绩效等通过信息化平台统一管理。制定医共体章程和系列实施方案；成立医共体管委会、理事会、监事会；完善医共体外部治理与内部运行体制机制；组建在卫生健康委党委领导下的医共体党委；制定医共体绩效考核分配方案；实施医共体打包付费支付方式改革创新；实现了医共体内部决策、运行、管理、监督、考核一体化模式。2019年区基层医疗机构门急诊人次年均增长10.89%，住院人次同比增长27.5%，病床使用率年增长20.7%，手术量较三年前翻了一番。

三、全面强化人才队伍能力建设。实行编制备案管理，区财政对备案制管理人员按每人每年4.5万元给予经费补助。实施镇村一体化管理的大学生村医工程，近三年公开选聘大学生村医216人。重点引进全科医生，2018年开始，对经公开招聘到基层医疗卫生单位工作、具有本科及以上学历并取得全科医师规范化培训合格证的毕业生，发放每人10万元或20万元的一次性安家补贴。制定《加快提升基层医疗卫生服务能力的若干意见》，设立总额达500万元的卫生健康系统人才专项基金。在街镇社区卫生服务中心设立博士工作站14个，完善职称评聘，畅通基层晋升渠道，落实“两个允许”，提升基层机构绩效工资总额。简化高层次人才引进程序，分类别发放每人50万元或60万元的安家补贴，市级以上重点专科带头人每人另加30万元，市级以上学科带头人领衔的专家团队一次性奖励100万元。2020年区财政设立的卫生健康系统人才专项资金总额达2618万元。

四、强化健康资源的整合融合。积极打造“健康中国”的溧水样本，构建“5＋2＋8”的“健康溧水”体系，先行先试为“健康江苏”建设探路。发布《“健康溧水2030”规划纲要》及指标体系，并与中国质量认证中心签约成立中国质量认证中心大健康服务评测实证基地（南京）。积极抢抓“民革中央康养产业实践基地”落户机遇，将康养产业明确为战略发展重点。由南京医科大学、省人民医院和溧水区政府三方共建的省康复医院已在溧水经济开发区开工建设，项目总投资18亿元，规划床位1000张，预计于2023年交付使用，建成后将成为我省首家、全国领先的三甲康复专科医院。积极落实政府对卫生健康投入责任，2017年区财政安排2亿元用于区属医院化债工作；2018年安排资金8600万元用于区属医院化债和药品加成取消后的财政补偿；2019年区级财政安排卫生事业经费8.48亿元，占区财政收入的12.2%。

新沂先行先试摸索县域公立医院综合改革新路

一、深化制度改革，抓实公立医院改革关键。一是推进公立医院运行机制改革。市人民医院实行党委领导下的院长负责制，党委主要发挥把方向、管大局、作决策、促改革、保落实的领导作用。院长在医院党委领导下，作为法定代表人，全面负责医院医疗、教学、科研、行政管理工作。以“政事分开、管办分离”为关键点，建立理事会、监事会等法人治理结构，开展医院章程制定工作，人民医院实行总会计师制度。二是推进医药价格综合改革。全市公立医院全面取消药品加成，降低大型设备检查费用；严格控制医师处方权，控制检查费用，市域内检查结果互认；积极推行临床路径管理、单病种付费，开展日间手术，有效降低药占比、耗材占比。2019年全市药占比29.8%，较2018年下降一个百分点；CT、核磁共振等项大型设备检查价格大幅降低。2019年全市公立医院医疗费用增幅2.3%，未超过10%控制指标。三是推进人事管理制度改革。出台《关于创新公立医院人员编制管理实施方案》，创新公立医院人员编制和人事管理办法，实行人员“总量控制、备案管理、按岗聘用、待遇保障”的做法。实行总量控制，通过综合测算、科学制订公立医院人员配备标准，合理核定人员总量。推行人员备案制管理，创新公立医院编制和人事管理。按岗聘用人才，以建立健全编制备案制和岗位管理制度为重点，实行全员聘用和竞聘上岗。保障福利待遇，备案制人员在岗位设置、收入分配、职称评定、进修培训、考核等方面与编内人员同等对待实行同岗同酬，并按照规定参加社会保险，在聘用期内由公立医院参照机关事业单位职业年金水平建立年金制度。全市现有备案制管理人员464人。四是推进薪酬分配制度改革。按照“量化考核、按劳取酬、效率优先、兼顾公平”的原则，制定岗位绩效工资分配方案，薪酬分配向一线倾斜，向艰苦岗位、技术难度大、医疗风险大的岗位倾斜，实行多劳多得分配制度。同时提高人员经费支出占业务支出比例，根据岗位特性增加奖励性绩效工资比重。全面推行三级绩效考核，市卫生健康委对公立医院及其主要负责人考核，医院对科室考核，科室对个人考核。考核结果作为核定绩效工资总量、单位主要负责人薪酬、财政统筹经费数额、职工个人绩效工资数额及晋升晋级的依据。

二、注重系统建设，提升公立医院服务能力。一是注重基础设施建设。市人民医院成功创建成为三级乙等医院，中医院已搬入新址，并启动三级中医医院创建工作，“120”急救站建设，妇幼保健院新建工程已经启动。建成省级示范卫生院16家、全国群众满意乡镇卫生院8家、2个镇卫生院创成二级综合医院、2个镇卫生院达到二级综合医院服务能力水平。建成省标准化村卫生室224个，其中省示范97个。二是注重培育重点专科。鼓励引导二级以上医院建设省级重点专科，中医院骨伤科创成省级中医重点专科，人民医院神经外科为省级临床重点专科重点培育单位，肿瘤科申报创建省级临床重点专科，阿湖镇卫生院骨科、棋盘镇中心卫生院妇产科、新安中心卫生院口腔科、马陵山镇中心卫生院妇产科被命名为省级特色科室。全市拥有徐州市级临床和中医重点专科20个、建设单位5个，基层中医馆14个、乡镇卫生院示范中医科4个，建成徐州市级特色科室10个。三是寻求技术合作。市人民医院成为302医院、省人民医院技术协作医院，与南京医科大学康达学院签订战略合作协议，同时成为南京医科大学第二附属医院医疗联合体成员单位。

三、优化服务措施，提升公立医院服务水平。一是优质医疗资源下沉。通过“下沉”专家业务带教、查房会诊、手术示范、病例讨论、学术讲座等形式，不断提升基层医护人员的业务能力和诊疗水平。全市基层医疗机构设立专科医生工作室4家，县级医院优秀人员担任镇卫生院业务副院长1名，高年资主治以上医师60余人，每周不低于5天排班，在基层门诊、病房工作，实现同质化服务水平，基层就诊率显著提高，2019年基层门急诊人次占总诊疗人次为65.71%，县域就诊率为91.5%。二是基层医疗卫生信息化水平全面提升。统筹建立综合信息管理系统、电子病历系统、检验检查、医疗影像、公共卫生等业务信息系统，医疗卫生专网覆盖全市镇、村。“五大中心”与21个镇卫生院（社区卫生服务中心）全部开通远程影像服务，远程影像服务覆盖率达100%；107个村卫生室与心电中心实现远程心电服务。三是家庭医生签约服务不断优化。针对居民不同需要，设定适宜签约包型，采取多种方式落实履约服务。目前，已签约居民10.09万户，35.71万人，签约率为31.6%，其中重点人群（含建档立卡低收入人口）签约率为71.3%；残疾人签约率为75.2%；建档立卡低收入人口签约达到应签尽签。四是公共卫生和持续性医疗卫生服务进一步强化。逐步推进医疗卫生和基本公共卫生服务衔接融合，着力加强老年人、慢性病、严重精神障碍患者健康管理，力争实现全部在管高血压患者家庭医生签约服务全覆盖。

四、着力构建医共体，拓展公立医院改革深度。一方面，构建县域医共体。市政府牵头成立医共体管理委员会，编制、发展改革、财政、人力资源社会保障、卫生健康、医保等部门为成员。试点实施医共体内唯一法定代表人的治理架构，以市三家医院为龙头，组建3个医共体，覆盖全市21个镇级卫生院、343家村卫生室。成立医共体理事会和监事会，制定医共体章程，设置人力资源、财务管理等6个管理机构。统一医保管理，实行总额控制从单个医疗机构向医共体转变，建立“结余留用、超支分担”机制。统一人事管理，全面落实医共体内自主招聘，编制管理实行审批、备案管理相结合的方式；统一药品采购，由龙头医院统一采购划拨到医共体内成员单位；统一信息管理，完成居民电子健康档案数据库与业务系统互联互通，实现县镇两级医疗机构检查检验结果互认。统一后勤保障，所有一级以上医院消毒供应全部由市人民医院、市中医院承担。另一方面，从上下协作入手，打造“五大中心”建设。积极打造远程会诊、影像诊断、临床检验、心电诊断、消毒供应“五大中心”建设，龙头医院结合各自医疗优势和学科优势，通过向下延伸，覆盖所有基层医疗机构；向上与徐州、南京、北京、上海等先进地区专家实现实时会诊。

张家港率先开拓经济发达地区公立医院综合改革路径

一、科学优化区域资源设计，建立分级诊疗制度新框架。市委市政府高度重视医改工作，各有关部门协同配合，推动实施《推进区域医共体建设三年行动计划（2019—2021年）》。启动推进市一院与冶金园（锦丰镇）、市中医院与保税区（金港镇）公立医疗机构医共体的试点运行。全面开展专科专病医联体（联盟）建设，通过章程规范各医联体（联盟）运行，已建成重症、中医、儿科医联体和胸痛、卒中、创伤救治联盟建设，全市危急重症抢救成功率明显提升。

二、全面改革财政医保制度，建立公立医院运行新机制。出台《公立医院财政补助（暂行）办法》，创新设立基本医疗服务补助、发展项目补助、体制改革补助等专项经费，年终公立医院财政补助资金达2.91亿元，较上年增长1.6亿元。不断完善医疗支付方式改革，建立“门诊浮动激励机制、住院浮动下调机制”及双边谈判协商机制，合理确定2019年度全市定点医疗机构预算基数，职工医保住院政策范围内补偿比达90.23%，居民医保住院政策范围内补偿比达71.06%，定点医疗机构总控实施范围达100%。

三、深入实施科教兴卫战略，构筑医疗人才发展新高地。制定《卫生人才计划实施细则（试行）》，大力实施高层次人才引育计划，近三年招引高层次人才150名，2019年底每万常住人口执业（助理）医师达33.75人、每万常住人口拥有全科医生数达4.58人。启动首届张家港市卫生高层次人才选拔工作，评选领军人才1名、重点人才3名、青年拔尖人才5名。目前，拥有省“333工程”第三层次培养对象3名、省“科教强卫”青年医学重点人才2名、省双创博士1名、姑苏卫生人才7名。

四、切实推进服务流程再造，建立患者看病就医新模式。全面推进五大重病救治中心建设，建成国家级胸痛中心5个、国家级卒中防治中心2个，二级医院、三级医院、疑难病例专家等三级会诊网络基本形成。市一院启动三级甲等综合性医院创建工作。全市现有三级医院2个、二级医院9个，其中二甲以上医院8个。市五院获住院患者满意度全省第一、市二院获门诊患者满意度全省第二。

五、持续深化信息协同创新，打造智慧医疗建设新标杆。率先建成区域卫生信息平台，区域内30余家医疗机构服务数据接入，初步建成医院监管信息化体系。户籍人口居民电子健康档案率先试点向公众开放，区域医疗健康信息互联互通率先通过国家最高等级评测，“全民健康信息平台”获评2018年度“数字江苏奖”，智慧医疗项目作为典型案例入选国家信息中心《新型智慧城市发展报告（2018—2019）》，基层智能化临床决策系统（CDSS）获评“2019中国智慧健康医疗创新成果奖”。

灌云积极探索经济欠发达地区公立医院综合改革模式

一、加快建立公立医院管理运行体制。县委县政府把推进综合医改纳入全面深化改革的重要工作内容，把发展卫生事业当作最大的民生工程。一是推进公立医院管理体制改革。县政府分管领导任公立医院管理委员会主任，推进医管委实质运作。县人民医院、中医院在党委领导下的院长负责制，把医院党建工作要求写入医院章程，建立以公益性和运行效率为核心的公立医院绩效考核体系，定期开展公立医院绩效考核。二是建立符合行业特点人事薪酬制度。制定完善全县公立医院考核绩效办法、职工聘用制度和岗位管理、公开招聘等人事薪酬制度，工资分配上实行绩效工资制度，对编制内外人员实行同工同酬，对一线人员给予待遇倾斜，建立医疗骨干、学科带头人协议工资制，基层卫生院院长年度绩效工资考核制。建立严格的奖惩制度，拉大基础性工资和奖励性工资差距。三是加强核心指标质量控制。主要包括核定门诊人次、住院出院人次等工作量，2019年门诊人次、出院人次分别比上年增长12.5%、8%；考核药占比，公立医院药占比（不含中药饮片）为31.1%，同比下降7.5%；进一步优化单位收入结构，考核百元收入耗材消耗量控制在20元以下，体现单位成本消耗水平；考核人均门诊费用、住院费用水平，医药费用增幅在10%以内；基本药物配备使用占比达35%。

二、加快优化医疗服务体系建设。一是合理配置医疗资源。出台《医疗机构设置规划（2014—2020年）》《医疗卫生服务体系规划（2018—2025）》，合理确定县域内医疗机构的数量、布局和规模。县医院转设三级综合医院，县中医院启动三级医院创建，规划建设县妇幼保健院、北部新城医院等项目，鲁河卫生院进行医养结合医院建设试点。按照“非禁即入”的原则，鼓励各类资本投资医疗保健领域。二是推进区域医疗资源共享。组建以县医院、县中医院为龙头的全县医疗集团和全县中医联盟；杨集、四队、陡沟建成3个市级区域医疗中心，促进资源优化配置。依托县人民医院信息化平台，在医联体成员单位之间开展支撑分级诊疗制度的医疗卫生信息系统一体化建设，建立区域临床检验、影像、病理、心电和消毒供应五大中心建设，实现技术资源共享和检验结果互认，推进县级医院与基层医疗卫生机构的业务协同。三是深入推进达标创建。建成三级综合医院1家、县疾控中心PCR实验室、国家“群众满意的乡镇卫生院”8家、区域性医疗服务中心4家、省示范乡镇卫生院14家、省示范村卫生室35家。

三、加快推进分级诊疗体系机制建设。一是推进紧密型医共体建设。组建全县紧密型医疗卫生共同体集团，分别成立县人民医院为牵头单位、11个卫生院组成和县中医院为牵头单位、8个卫生院组成的两个医共体，加快建立改革管理体制、运行机制，完善实施制度政策。医共体牵头单位建立“人力资源、财务管理、后勤服务、医疗业务、健康服务、信息资源共享、院感管理、医保管理”八大中心，实行统一运行机制。二是推进医保支付方式改革。由两大医共体（县医院医疗集团和中医院医疗集团）和医保局签订相关医保支付方式协议以及资金拨付管理协议，努力实现基层首诊率65%。三是加快分级诊疗制度建设。以慢病为切入点，完善分级诊疗模式。进一步加大临床路径应用工作力度，扩大临床路径管理覆盖面。落实“进一步改善医疗服务行动计划”40条具体措施，县人民医院、中医院全面推行专家门诊微信、APP等预约挂号服务，扩大分时段预约及转诊预约的覆盖面。

四、加快提升医疗卫生服务能力建设。一是加强卫生人才队伍建设。2019年招聘各类专业技术人员136人，农村定向培养25人，依托县医院董家鸿院士工作站，选派9名业务骨干到清华长庚医院学习培训。去年县人民医院配备专职党委书记，县中医院党支部升格成立党委，配齐、配强县医院、县中医院等县直单位党（委）支部班子，选派县直医疗卫生单位11名中层骨干到基层单位挂职任职。二是加快推进重点特色专科建设。成立董家鸿院士工作站，并被确定为“省级院士工作站建设项目”。推进多元化技术合作，推动医学人才培养、重点特色专科打造，全县建成省市临床重点专科特色专科37个。三是加快推进医疗卫生信息化建设。进一步推进医院门急诊挂号、收费、电子病历、远程会诊、病案管理、人事财务后勤管理的信息化程度，增强区域健康平台与各基层单位的互联互通能力。