行政复议决定书
〔2021〕苏卫行复第7号
申请人：赵某，余略。
法定代理人：江某（赵某妻子），余略。
委托代理人：张云，北京大成（南京）律师事务所律师。
被申请人：镇江市卫生健康委员会，住所地：镇江市润州区南徐大道18号。
法定代表人：胡云霞，镇江市卫生健康委员会主任。
委托代理人：彭加茂，镇江市卫生健康委员会医政处副处长。
委托代理人：马宏波，上海山田（镇江）律师事务所律师。
申请人对被申请人2021年2月23日作出的《关于对××大学附属医院进行医疗事故行政调查处理等申请的回复函》（以下简称《2月23日回复》）和2021年3月24日作出的《关于要求对××大学附属医院进行医疗事故行政调查处理申请的回复》（以下简称《3月24日回复》）不服，向本委申请行政复议。经补正，本委于2021年5月31日依法予以受理。现已审理终结。
申请人请求：1.撤销《3月24日回复》；2.责令被申请人限期将本例医疗事故争议有关材料交医学会组织医疗事故技术鉴定，并视医疗事故技术鉴定结论对××大学附属医院和有关医务人员给予行政处罚。
申请人称：
2008年12月4日，申请人入住××大学附属医院神经外科，入院诊断：自发性蛛网膜下腔出血，前交通动脉动脉瘤破裂。2009年3月10日后，申请人四肢活动已无明显改变。申请人一直在××大学附属医院进行康复治疗，住院时间已逾12年。2013年8月9日，镇江市××人民医院司法鉴定所作《精神疾病司法鉴定书》，鉴定意见为：被鉴定人罹患脑器质性智能障碍（痴呆），无民事行为能力。2014年3月25日，镇江市医学会出具《医疗损害鉴定书》。2019年12月30日，江苏省高级人民法院《民事裁定书》审查认为：不能认定××大学附属医院在治疗赵某过程中采取了中和肝素治疗措施。2021年2月7日，申请人的监护人江某向被申请人提交《患方关于对××大学附属医院进行医疗事故行政调查处理的申请》和《患方关于医疗事故技术鉴定的申请》书面材料。
申请人认为：
一、被申请人未依法将本案医疗事故争议的有关材料交镇江市医学会组织医疗事故技术鉴定，直接回复“我委判定该争议不构成医疗事故”，系明显滥用职权，违反行政法规《医疗事故处理条例》第三十九条的规定。根据《医疗事故处理条例》第十四条、第三十六条规定，被申请人直接判定是否属于医疗事故适用于医疗机构主动报告重大医疗过失行为后。本例医疗事故争议，是患方当事人依据《医疗事故处理条例》第三十八条申请被申请人处理，而不是医院主动向被申请人报告。
二、被申请人判定该争议不构成医疗事故，所依据的主要事实不清、证据不足。在本例医疗事故争议中，判定或鉴定是否构成医疗事故应围绕2008年12月5日医方行“动脉瘤栓塞术”是否存在违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规的医疗过错，以及该医疗过错与“动脉瘤栓塞术”术中发生动脉瘤破裂出血与严重的脑血管痉挛（双大脑前动脉痉挛不显影）造成患者术后脑梗死持续昏迷（系造成患者目前损害后果的直接原因）之间有无因果关系及责任程度等主要事实进行。
被申请人在《3月24日回复》中判定该争议不构成医疗事故，所依据的镇江市医学会《医疗损害鉴定书》等资料，并没有对××大学附属医院在治疗赵某过程中未采取“中和肝素”这一违反介入治疗原则的关键过错予以分析认定，造成患者赵某目前损害后果的直接原因是2008年12月5日介入术中动脉瘤破裂后血液和造影剂流入蛛网膜下腔导致双大脑前动脉痉挛不显影致脑梗死昏迷，这与医方介入术中未采取“中和肝素”这一原则性过错有直接关系。被申请人作出“我委认为没有证据显示医方××大学附属医院的医疗行为与患者的损害后果之间存在因果关系。我委判定该争议不构成医疗事故”主要依据的镇江市医学会医疗损害鉴定书和镇江市医学会答复等资料在医方未使用鱼精蛋白中和肝素等原则性医疗过错与介入术中双大脑前动脉痉挛不显影致赵某脑梗死昏迷、最终痴呆之间的因果关系和原因力大小根本没有分析明确，造成被申请人的行政调查决定主要事实不清、证据不足。
三、被申请人作出的《3月24日回复》，违反法定程序。被申请人在医疗事故行政调查过程中，没有对患方申请人进行调查，没有听取患方申请人的陈述意见。被申请人的直接判定，违反了行政法上程序正当原则。行政法上程序正当原则要求任何人在受到不利对待时应当给予其陈述和辩护的机会。患方申请人向被申请人提交的《患方关于对××大学附属医院进行医疗事故行政调查处理的申请》只是提出医疗事故行政调查处理的申请，不是关于本例医疗纠纷应构成医疗事故的书面陈述理由和依据。
四、被申请人对《患方关于医疗事故技术鉴定的申请》不予受理，适用依据错误。《医疗事故技术鉴定暂行办法》是为规范医学会组织医疗事故技术鉴定工作，确保医疗事故技术鉴定工作有序进行而制定。被申请人在《2月23日回复》中引用的《医疗事故技术鉴定暂行办法》第十三条（三）规定的情形，并不是作为卫生行政主管部门的被申请人不予受理患方申请人《患方关于医疗事故技术鉴定的申请》的依据。
五、被申请人对本案进行医疗事故行政调查，将医疗事故技术鉴定程序排除在外，违反了国家卫健委《关于做好<医疗纠纷预防和处理条例>贯彻实施工作的通知》（国卫办医函（2018）798号）（四）落实行政处理措施的要求和精神。按照被申请人的《2月23日回复》和《3月24日回复》，对于医疗事故行政调查中查明医疗事故争议是否构成医疗事故这一关键事实，以后只能通过卫生行政主管部门直接判定，而不能委托医学会组织医疗事故鉴定。而医疗事故的判定或鉴定涉及到医学、法医学等专业知识，卫生行政主管部门并不是对所有的医疗事故争议都能直接判定的。被申请人对本例医疗事故争议直接判定不构成医疗事故，也侵犯了医患双方当事人要求医疗事故重新鉴定的权利。如果将医疗事故技术鉴定程序排除在医疗事故行政调查程序之外，被申请人就无法对构成医疗事故的案例按照《医疗事故处理条例》第五十五条规定对医疗机构和相关医务人员进行处罚，就违反《关于做好<医疗纠纷预防和处理条例>贯彻实施工作的通知》（国卫办医函（2018）798号）“强化对医疗行为的监管，持续改进医疗质量，提升整体医疗安全水平”的要求和精神。
综上，被申请人未对患方申请人进行调查、没有听取患方申请人的陈述意见，未进行医疗事故技术鉴定便作出“我委判定该争议不构成医疗事故”所依据的主要事实不清、证据不足，明显违反法定程序和《医疗事故处理条例》有关规定，滥用职权。申请人认为法院对医疗损害责任纠纷已经作出判决的案件，患方申请医疗事故行政调查并申请医疗事故技术鉴定后，被申请人仍应当委托市医学会进行医疗事故技术鉴定、市医学会也应当受理并组织医疗事故技术鉴定。患方申请人恳请江苏省卫生健康委就此向国家卫生健康委请示，并在本案的行政复议中予以明确，以指导被申请人依法行政履职，保护患方当事人的合法权益。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条之规定，现患者赵某申请要求江苏省卫生健康委在行政复议过程中对患方申请人进行调查、并听取患方申请人的陈述意见，以确保行政复议程序公正和复议结论客观。
申请人提交的主要证据材料有：1. ××大学附属医院赵某部分病历3页，2.《医疗损害鉴定书》（镇江医损鉴［2014］008号），3.《民事判决书》［（2015）镇民终字第2696号］，4.镇江市医学会“对江苏省高级人民法院对我会［2014］008号医疗损害鉴定书相关疑问的答复”，5.《民事裁定书》［（2018）苏民申2965号］，6.《患方关于对××大学附属医院进行医疗事故行政调查处理的申请》，7.《患方关于医疗事故技术鉴定的申请》，8. 《2月23日回复》，9. 《3月24日回复》。以上证据均为复印件。
被申请人答复称：
一、关于职权范围。申请人于2021年2月7日向被申请人提交《患方关于要求对××大学附属医院进行医疗事故行政调查处理的申请》《患方关于医疗事故技术鉴定的申请》，要求被申请人对赵某与××大学附属医院的纠纷是否构成医疗事故进行医疗事故行政调查处理，并对该纠纷进行医疗事故技术鉴定。被申请人作为镇江市卫生健康行政部门，依据《医疗事故处理条例》《医疗事故技术鉴定暂行办法》的规定对申请人的申请事项有权进行回复，属于被申请人的职权范围。
二、被申请人作出《2月23日回复》的程序合法。被申请人收到申请人《患方关于要求对××大学附属医院进行医疗事故行政调查处理的申请》以及《患方关于医疗事故技术鉴定的申请》后，委托镇江市卫生监督所对××大学附属医院进行调查核实，依据调查核实的结果对申请人的申请事项进行回复，并送达给申请人。与此同时，依据《医疗事故处理条例》的规定对申请人的鉴定申请进行审查，根据申请人提交的材料以及××大学附属医院反映的情况作出回复，并送达给申请人。被申请人作出的具体行政行为程序合法。
三、被申请人作出《2月23日回复》和《3月24日回复》有事实根据。被申请人根据申请人提供材料以及××大学附属医院反映的情况对以下事实予以确认：（1）申请人与××大学附属医院的医疗纠纷发生于2008年12月底。（2）2013年申请人向京口区人民法院提起医疗损害责任纠纷诉讼，2014年镇江市医学会受委托对××大学附属医院在对申请人诊疗行为中是否存在过错，如存在过错，过错行为与申请人的损害后果之间是否存在因果关系及原因力大小进行医疗损害鉴定。鉴定结论为医院的医疗行为与申请人的损害后果之间不存在因果关系。（3）2014年10月申请人撤回起诉。（4）2015年申请人再次提起医疗损害侵权诉讼，京口区人民法院判决驳回申请人的诉讼请求。（5）2015年申请人向镇江市中级人民法院提起上诉，法院判决驳回上诉。（6）2018年申请人向江苏省高级人民法院提起申诉，2019年法院判决驳回再审申请。根据各级法院的审判结果，被申请人认定××大学附属医院在对申请人的诊疗行为中未违反诊疗规范。
四、被申请人作出《2月23日回复》和《3月24日回复》所适用的法律准确。被申请人依据《医疗事故技术鉴定暂行办法》第十三条第（三）项规定，结合申请人与××大学附属医院之间的医疗纠纷历经京口区人民法院、镇江市中级人民法院、江苏省高级人民法院审理，且已经形成生效判决，符合不予受理医疗事故技术鉴定的情形。被申请人据此对申请人回复不予受理，符合法律规定。被申请人依据《卫生部关于卫生行政部门是否有权直接判定医疗事故的批复》（卫政法发〔2007〕135号）的精神，结合江苏省高级人民法院（2018）苏民申2965号《民事裁定书》所认定的案件事实，认定××大学附属医院在对申请人的诊疗行为中未违反诊疗规范，不需要进行医疗事故技术鉴定，直接判定申请人与××大学附属医院之间的医疗纠纷不构成医疗事故符合《医疗事故处理条例》第二十条和卫生部规范性文件的规定。
综上所述，被申请人作出的《2月23日回复》和《3月24日回复》认定事实清楚，适用法律准确。申请人的行政复议请求没有事实根据以及法律依据。请求驳回申请人的行政复议申请。
被申请人提交的主要证据材料有：1.《患方关于对××大学附属医院进行医疗事故行政调查处理的申请》，2.《患方关于医疗事故技术鉴定的申请》，3.《患方关于镇江市医学会回避医疗事故技术鉴定的申请》，4.《民事判决书》［（2015）京民初字第946号］、《民事判决书》［（2015）镇民终字第2696号］、《民事裁定书》［（2018）苏民申2965号］，5.《医疗损害鉴定书》（镇江医损鉴［2014］008号）及镇江市医学会向镇江市京口区人民法院出具的函、向江苏省高级人民法院出具的答复，6.《专家论证记录》，7.《卫生监督意见书》，8.《2月23日回复》，9.《3月24日回复》。以上证据均为复印件。
经审理查明：
2008年12月4日，申请人因自发性蛛网膜下腔出血：前交通动脉瘤入住××大学附属医院神经外科治疗，治疗期间双方发生医疗纠纷。2013年申请人向镇江市京口区人民法院提起医疗损害责任纠纷诉讼，2014年镇江市医学会受委托对上述医疗纠纷进行医疗损害鉴定，鉴定结论为医院的医疗行为与申请人的损害后果之间不存在因果关系。2014年10月申请人撤回起诉。2015年申请人再次提起医疗损害侵权诉讼，镇江市京口区人民法院判决驳回了申请人的诉讼请求，2016年镇江市中级人民法院判决驳回上诉，2019年江苏省高级人民法院判决驳回再审申请。
申请人又于2021年2月7日向被申请人提交《患方关于医疗事故技术鉴定的申请》和《患方关于要求对××大学附属医院进行医疗事故行政调查处理的申请》，要求被申请人对申请人在××大学附属医院诊治昏迷、痴呆事件委托医疗事故技术鉴定；要求被申请人对案涉医疗纠纷是否构成医疗事故进行医疗事故行政调查处理，并对医疗机构和相关责任人进行行政处理。被申请人通过查阅病历、相关司法鉴定文书、生效法律文书等形式进行了调查。经过调查，被申请人作出《2月23日回复》和《3月24日回复》，告知申请人相关调查情况、依据和结论。
本委认为：
根据《医疗事故处理条例》第三十八条第一款规定“发生医疗事故争议，当事人申请卫生行政部门处理的，由医疗机构所在地的县级人民政府卫生行政部门受理。医疗机构所在地是直辖市的，由医疗机构所在地的区、县人民政府卫生行政部门受理。”第二款规定“有下列情形之一的，县级人民政府卫生行政部门应当自接到医疗机构的报告或者当事人提出医疗事故争议处理申请之日起7日内移送上一级人民政府卫生行政部门处理：”第二十条规定“卫生行政部门接到医疗机构关于重大医疗过失行为的报告或者医疗事故争议当事人要求处理医疗事故争议的申请后，对需要进行医疗事故技术鉴定的，应当交由负责医疗事故技术鉴定工作的医学会组织鉴定；医患双方协商解决医疗事故争议，需要进行医疗事故技术鉴定的，由双方当事人共同委托负责医疗事故技术鉴定工作的医学会组织鉴定。”原卫生部《医疗事故技术鉴定暂行办法》第十三条规定“有下列情形之一的，医学会不予受理医疗事故技术鉴定：……”，依据当事人申请，县（区、市）卫生行政部门具有受理医疗事故争议处理申请的职权，并根据情形决定自行处理或者移交处理；在实质处理时，卫生行政部门应当判断是否需要医疗事故技术鉴定，根据判断结果决定是否交由医学会鉴定。本案中，被申请人作为市级卫生行政部门，不是医疗事故争议处理的法定受理部门；是否受理医疗事故技术鉴定依法应由负责医疗事故鉴定工作的医学会作出，本案中被申请人超越其法定职权范围，行使了医学会职权，属于超越职权。
关于被申请人《2月23日回复》中第一项和《3月24日回复》中第二项，系被申请人针对申请人所提申请即将开展调查核实的告知及开展调查核实后作出的答复，该部分答复内容未见不妥，申请人亦未提出异议，本委予以支持。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第四目和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条的规定，本委决定：
撤销被申请人2021年2月23日作出的《关于对××大学附属医院进行医疗事故行政调查处理等申请的回复函》中关于医疗事故技术鉴定的答复内容和2021年3月24日作出的《关于要求对××大学附属医院进行医疗事故行政调查处理申请的回复》中关于医疗事故判定的答复内容。
如对本决定不服，可以自接到本决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
江苏省卫生健康委员会
2021年7月26日