一、基本情况

（一）项目背景

2009年中共中央、国务院印发《关于深化医药卫生体制改革的意见》，明确要求建立分工明确、信息互通、资源共享、协调互动的公共卫生服务体系，提高公共卫生服务和突发公共卫生事件应急处置能力，促进城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务，完善政府对公共卫生投入机制，逐步提高人均公共卫生经费，健全公共卫生服务经费保障机制。

国家基本公共卫生服务项目是促进基本公共卫生服务逐步均等化的重要内容，是深化医药卫生体制改革的重要工作，也是我国政府针对全体居民免费提供的最基本公共卫生服务，以儿童、孕产妇、老年人、慢性疾病患者为重点人群。

开展基本公共卫生服务项目所需资金主要由政府承担，城乡居民可直接受益。本项目的实施既可促进居民健康意识的提高，改变不良的生活方式，逐步树立起自我健康管理的理念，也可以减少主要健康危险因素，预防和控制传染病及慢性病的发生和流行;同时可以提高公共卫生服务和突发公共卫生服务应急处置能力，建立起维护居民健康的第一道屏障，促进居民健康素养提升。

江苏省自2009年起按照国家统一部署启动实施国家基本公共卫生服务项目，基本公共卫生服务均等化的机制已基本建立，人均补助经费标准也从2009年15元提高到2019年75元，城乡、地区和人群之间享有公共卫生服务的差距不断缩小，群众健康水平逐步提高。

（二）主要政策

近年来，随着我国经济社会快速发展，在国家财政大力支持下，国家确定了对基本公共卫生服务项目的经费补偿标准，找出了对居民健康影响大、具有普遍性和严重性的主要公共卫生问题，并根据居民的健康需求、实施健康干预措施的可行性及其效果等多种因素，选择和确定了优先的国家基本公共卫生服务项目。

不同的公共卫生服务项目有不同的服务对象，但只要是中华人民共和国公民，无论是城市或农村、户籍或非户籍的常住人口，都能享受国家基本公共卫生服务。具体可分为:一是面向所有人群的公共卫生服务，如统一建立居民健康档案、健康教育服务、传染病及突发公共卫生服务事件报告和处理，以及卫生监督协管服务；二是面向特定年龄、性别、人群的公共卫生服务，如预防接种、孕产妇与儿童健康管理、老年人管理等；三是面向疾病患者的公共卫生服务，高血压、2型糖尿病、重性精神疾病患者健康管理等。国家基本公共卫生服务项目所需经费由政府承担，免费向居民提供。

根据原国家卫生计生委、财政部、中医药管理局《关于做好2017年国家基本公共卫生服务项目工作的通知》（国卫基层发〔2017〕46号），2017年，由基本公共卫生服务经费安排免费提供避孕药具项目和健康素养促进项目经费后，剩余资金全部用于开展居民健康档案、健康教育、预防接种、儿童健康管理、孕产妇健康管理、老年人健康管理、高血压和2型糖尿病等慢性病患者健康管理、严重精神障碍患者管理、肺结核等慢性传染病患者健康管理、中医药健康管理、传染病和突发公共卫生事件报告和处理、卫生计生监督协管等12类项目，项目实施主体和资金使用主体主要为基层医疗卫生机构。免费提供避孕药具项目和健康素养促进项目原有管理责任主体、项目内容、实施主体、服务模式保持不变，项目资金用途、拨付对象和渠道不变。

根据原国家卫生计生委、财政部、中医药管理局《关于做好2018年国家基本公共卫生服务项目工作的通知》（国卫基层发〔2018〕18号），2018年人均基本公共卫生服务经费补助标准提高至55元。继续实施建立居民健康档案等12类项目，在完成2017年工作任务和居民健康档案专业化复核升级任务的基础上，进一步细化服务项目，提高服务质量。免费提供避孕药具和健康素养促进两个项目具体工作根据国家要求另行安排。要求各地进一步加快资金拨付进度，采取“先预拨、后结算”的方式，确保资金及时足额到位。自2018年起县级与辖区项目承担机构要全部实现按照服务数量、质量进行经费结算，不再实行简单按照人口数量结算。

根据国家卫生健康委、财政部、中医药管理局《关于做好2019年基本公共卫生服务项目工作的通知》（国卫基层发〔2019〕52号），要求各地按照2019年度中央转移地方专项转移支付基本公共卫生服务项目整体绩效目标和区域绩效目标，依据《国家基本公共卫生服务规范（第三版）》，继续实施建立居民健康档案等12类项目。按照《国务院办公厅关于印发医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2018〕67号）要求，2019年起将原重大公共卫生服务和计划生育项目中的妇幼卫生、老年健康服务、医养结合、卫生应急、孕前检查等内容纳入基本公共卫生服务。对于新划入基本公共卫生服务的内容，将地方病防治、职业病防治、重大疾病及危害因素监测等3项重点工作按项目单列，明确资金和任务；其他疾病预防控制、妇幼健康服务、老年健康与医养结合服务、食品安全保障、卫生监督管理、卫生应急队伍建设、人口监测与计划生育服务、健康素养促进等工作，由国家卫生健康委提供工作规范和绩效评价指标，由各省份结合本地实际实施，在实施中要做好项目衔接，确保相关工作的连续性。

2017-2019年国家基本公共卫生服务12类项目一览表

注：上表不含19年新划入原属于重大公卫内容。

原12类基本公共卫生服务项目主要由乡镇卫生院、社区卫生服务中心（站）、村卫生室等基层医疗卫生机构提供，村卫生室、社区卫生服务站分别接受乡镇卫生院和社区卫生服务中心的业务管理，合理承担基本公共卫生服务任务。疾病预防控制中心、妇幼保健院、卫生监督所等专业公共卫生机构提供技术指导。2019年新增19项基本公共卫生服务，2017年新增的免费提供避孕药具和健康素养促进也纳入其中，按原管理途径管理，不限于基层医疗卫生机构提供。

在核定服务任务和补助标准、绩效评价补助的基础上，补助资金可统筹用于经常性支出，包括人员经费、公用经费等，不得用于开展基本建设工程、购置大型设备等。新划入项目主要用于需方补助、工作经费和能力建设等支出。

（三）实施流程

中央根据经济社会发展情况和物价水平适时调整基本公共卫生服务国家基础标准，确保基本公共卫生服务项目任务完成。基本公共卫生服务支出责任实行中央分档分担办法。中央财政按照预算法和预算管理有关规定，于每年10月31日前将下一年度转移支付资金预计数提前下达地方，并在全国人大批准预算后30日内正式下达转移支付资金预算。中央财政分配转移支付资金时主要考虑各地实施基本公共卫生服务常住人口数量、国家基础标准、中央与地方分担比例等因素。某省（区、市）应拨付资金=常住人口数量×国家基础标准×中央与地方分担比例+绩效因素分配资金，其中绩效因素将根据项目总体执行情况确定相应权重，原则上不得低于5%。

省财政厅统筹中央和省补助资金，结合市县财政保障能力对各地实行分类分档补助，体现向苏北贫困地区倾斜。各地区根据省定最低标准要求落实配套资金，省明确各项服务年度绩效目标，依据市县财政综合保障能力对各地分类分档补助经费。各级财政按照“先预拨、后结算”方式加快资金拨付进度，各县（市、区）通过购买服务的方式向提供服务的单位给予补偿，基层医疗卫生机构获得的补助资金统筹用于经常性支出。

（四）资金预算执行情况

2017-2019年度，江苏省财政厅累计下达基本公共卫生服务补助资金628,289.70万元，市县配套1,152,529.24万元；支出1,649,530.25万元。

（五）绩效目标

1.项目长期目标

通过实施国家基本公共卫生服务项目，明确政府责任，对城乡居民健康问题实施干预措施，逐步树立自我健康管理的理念，减少主要健康危险因素，有效预防和控制主要传染病及慢性病，提高公共卫生服务和突发公共卫生事件应急处置能力，建立起维护居民健康的第一道屏障，使城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务。

2.项目年度目标

2017-2019年度，江苏省卫生健康委员会制定了各年年度绩效目标。根据江苏省卫健委、财政厅、中医药管理局《转发国家卫生健康委、财政部、国家中医药管理局关于做好2019年基本公共卫生服务项目工作的通知》（苏卫基层〔2019〕8号），江苏省2019年基本公共卫生服务项目任务目标：

（1）原基本公共卫生服务项目

居民健康档案建档率达到85%以上；0-6岁儿童健康管理率达到90%以上；孕产妇系统管理率达到85%以上；江苏省管理65岁以上老年人734万人，健康管理率达到69%以上；江苏省管理高血压、糖尿病患者分别为713万人、224万人，规范管理率均达60%以上；严重精神障碍患者规范管理率达到80%以上；肺结核患者管理率达到90%以上；65岁以上老年人、0-36个月儿童中医药健康管理率均达60%以上；传染病、突发公共卫生事件报告率均达95%以上。

（2）2019年度新划入基本公共卫生服务项目

重点职业病地市开展率、职业健康核心指标主动监测率均达92%以上；开展疾控业务专业指导评价乡镇覆盖100%；农村妇女宫颈癌、乳腺癌检查目标人群覆盖率均高于该地区上一年度覆盖率；目标人群叶酸服用率达90%以上；免费孕前优生健康检查年度目标人群覆盖率达90%以上。

二、评价情况

（一）项目特点分析

江苏省国家基本公共卫生服务专项资金支出项目总体特点是项目实施的内容多、覆盖面广、投入资金量大、风险点多。绩效评价内容主要包括决策情况、资金管理和使用情况、实现的产出情况以及取得的效益情况等相关内容。项目涉及省、市、县各级卫生健康部门、专业卫生机构和基层医疗卫生机构。各级政府财政部门在国家、省级补助资金的基础上按照不低于国家、省级的资金补助标准配套并拨付资金。具体有两点：

一是该项目为国家立项，江苏省各地根据具体规范和要求组织开展区域内基本公共卫生服务项目。评价组重点考察项目政策落实情况；

二是项目核心目标为通过加强项目和资金管理，逐步实现基本公共卫生服务均等化，提高居民获得感和满意度。评价组重点考察基本公共卫生服务产出目标完成情况、基本公共卫生服务公众满意度、居民健康意识和健康水平提升情况等。

（二）评价思路方法

根据绩效评价的基本原理、原则和项目特点，结合项目的绩效目标，由评价组按照逻辑分析法独立研制科学的绩效评价指标体系。考虑到基本公共卫生服务项目实施范围广、项目数量众多且实施内容不尽相同，为理清绩效评价指标体系考察脉络、方便后续绩效评价工作开展，评价组以各子项目实施内容的分类维度为主，结合项目的管理实施特点，有针对性地设计了绩效评价指标体系。

该项目采用比较法、因素分析法和公众评判法进行绩效评价。指标设定上定量与定性相结合，优先定量，在总结分析的基础上形成评价报告。采取非现场数据分析与现场抽查、复核相结合。

1.数据分析

分析“国家基本公共卫生服务项目管理信息系统”中各市、县(市、区)报送的项目工作进展数据，作为现场评价参考。

2.现场抽查、复核

（1）样本地区选取。评价范围包括江苏省13个设区市。从每个设区市随机抽取1个县（市、区），每个县（市、区）随机抽取2个基层医疗卫生机构。

（2）现场核查。现场对重点指标进行抽查和复核。现场核查主要采取听取汇报、查阅资料、实地核查、人员访谈、问卷调查、查看信息化平台数据等形式开展。包括收集并查阅各级项目管理和资金管理有关文件资料，抽查核实会计凭证、健康档案和其他项目工作记录，实地核查项目管理落实、资金管理实施、服务提供等情况，并对地方在“国家基本公共卫生服务项目管理信息系统”中报送的数据进行复核；随机抽取重点服务人群、基层项目管理相关人员和基层医务人员进行问卷调查和人员访谈，核实服务提供情况，并收集对项目工作的建议和意见。

3.社会公众满意度调查

随机抽取一般常住居民、重点服务人群，进行问卷调查，评价项目实施效果。

（三）绩效评价结论

根据《江苏省省级预算绩效评价管理规程》（苏财绩〔2017〕1号）规定，绩效评价结果采用评分与等级相结合的方式评定，江苏省2017-2019年度基本公共卫生服务项目绩效综合分值为87.69分，等级为“良”。

三、项目绩效

根据国家基本公共卫生服务项目管理平台监测数据，江苏省各地基本公共卫生服务项目工作进展顺利，各项工作任务目标全面完成。

（一）财政投入逐步加大，服务内容不断增加

各级政府坚持以人民为中心的发展思想，十分重视人民生命健康安全，积极推进卫生健康事业发展。在财政收入增幅放缓、收支压力不断加大的情况下，财政部门调整优化支出结构，不断加大对基本公共卫生服务投入。各级财政对基本公共卫生服务补助资金已从2017年的实际人均补助67元，增长至2019年的实际人均81元。服务内容从2017年14项增加到2019年30项。

（二）项目服务覆盖面较广，居民接受服务比例较高

至2019年末，江苏省建立了6,976.82万份居民电子健康档案，居民电子健康建档率达86.88%。孕产妇早孕建册率达到85.21%、产后访视率达到96.03%，0-6岁儿童健康管理率达到97.70%，规划免疫接种率常年维持在95.00%以上。省级慢性病综合防控示范区建设覆盖率达到94.80%，按照规范要求进行管理的高血压、2型糖尿病患者分别为552.15万人、165.49万人，规范管理率分别为70.35%和69.73%，控制率分别为60.82%和56.13%。老年人健康管理率达到73.21%。严重精神障碍患者和肺结核患者管理率分别为95.20%和99.34%。

（三）城乡居民健康水平不断提高

江苏省居民各项健康指标显著改善。2017-2019年（下称：近三年）居民健康指标相比2014-2016年（下称：前三年）实现了稳步提升，位居全国前列。据江苏省健康公报数据及汇总统计，江苏省近三年婴儿死亡率为2.61‰，比前三年3.24‰同比下降了19.44%；5岁以下儿童死亡率为3.80‰，比前三年4.28‰同比下降了11.21%；甲、乙类法定报告传染病发病率113.68/10万，与前三年118.70/10万相比同比下降4.23‰。就居民健康素养水平评测看，近三年江苏省居民健康素养水平24.13%，较前三年16.59%同比大幅提高45.45%。

四、存在问题

（一）资金管理方面

部分区县资金拨付及时性有待加强，资金使用规范性有待提高。部分基层医疗卫生机构会计基础工作有待进一步加强。

（二）项目产出方面

主要体现在部分项目服务工作规范性不够，导致少数地区未实际完成管理任务指标。

（三）项目效益方面

1.城乡服务仍存有差异

基本公共卫生服务均等化取得明显进步，但城乡间服务能力不同，服务水平存在差异，农村居民得到的服务质量尚需提高。农村卫生事业有所发展，但城市吸纳资源的能力更强，城乡在卫生领域的差距不容小觑。

2.信息化支撑能力不强

基本公共卫生服务数据整合不到位以及跨区域的互联互通尚未实现。信息系统支撑能力不足，各系统之间互联互通不到位，统计查询功能不完善，需要基层医疗卫生机构工作人员重复录入，影响工作效率。

3．人才保障不足

根据现场核查走访，基层医疗卫生机构普遍存在公共卫生专业人员数量不足、老龄化、素质不高等问题。特别是苏北基层地区受到其自身经济发展水平的限制，对人才的吸引力较小，存在着基本公共卫生服务人力资源配置不达标的问题。乡镇及社区的医护服务人员较少，大部分工作人员身兼数职无法满足基层医疗卫生服务工作开展的实际需要。

4. 项目宣传力度不够

政策宣传力度，直接关系到工作推进深度和广度。虽然江苏省在2009年就开始了基本公共卫生服务工作，但是对服务内容和服务优势的宣传力度依旧不够，根据网络调查问卷，25.2%常住居民对项目实施内容还不了解，不能根据个人需要享受相应的基本公共卫生服务，影响项目服务效果和社会公众满意度评价。

五、有关建议

（一）加快资金拨付进度，提高资金的拨付时效性

在资金拨付上，应该严格按照资金管理方面的政策要求执行。市县财政部门应当合理筹集调度资金，优先安排基本公共卫生等民生支出，采取预拨等方式加快资金拨付进度，使得财政资金及时发挥使用效益。

（二）提高财务管理水平，夯实基层机构财务基础

规范会计核算，全面细致的记录每一项业务发生情况。加强对财务人员的业务技能和职业素养培养。财务人员知晓基本公共卫生服务项目内容，掌握上级主管部门的资金考核办法，严格审核各项支出。

（三）严格按照规范操作，提升项目执行质量

加强公共卫生机构及指导机构职能作用和督导检查力度，认真按照《国家基本公共卫生服务规范(第三版)》服务内容、程序、要求等完成指标，提高质量，切实做到数量、质量、效果并重，使基层医疗卫生机构全员熟练掌握国家基本公共卫生服务项目标准和工作规范，细化工作流程，提升项目执行质量。

（四）加大政策倾斜力度，提高农村地区卫生健康水平

继续加大对农村地区卫生健康事业的支持力度，努力缩小城乡差距，不断提升农村地区人民健康福祉。着力提升农村地区医疗服务能力，招聘补充基层卫生人才。组织实施乡村医生务实进修和实用技能线上线下培训,推进中医药知识和技能培训。加大实施医共体与远程医疗建设力度，进一步推动优质卫生医疗资源下沉。

（五）整合信息系统，促进信息共享

加快推进卫生信息一体化建设。有效整合基本公共卫生服务项目与计划免疫、妇幼保健、重性精神病、结核病、慢性病等其他信息系统的融合，减轻基层人员工作量。以居民电子健康档案、电子病历、远程会诊系统、区域卫生信息平台等为建设重点，统筹规划，完善区域之间、医疗卫生机构与社会保障系统之间的信息共享措施，实现互联互通、资源信息共享。应逐步促进基本公共卫生服务网络平台和新农合以及医保等网络平台的信息共享，促进医院内病例档案和居民健康档案的衔接，从而充分利用资源，最大化提高基本公共卫生服务项目的工作效率。

（六）加快人才队伍建设，提升基层服务能力

建议政府从顶层协调人社、财政、教育等部门出台相关政策和文件，重视公共卫生人才培养工作，通过提高基本工资、加大绩效工资激励力度、落实岗位补贴等举措，切实增强基层医疗卫生机构对公共卫生人才的岗位吸引力，鼓励引导优秀的卫生人才长期扎根基层，服务基层，努力营造开放包容、充满活力、追求卓越、有利于年轻优秀人才健康成长的制度环境，为城乡基本公共卫生服务均等化提供人才保障。

（七）加强项目宣传工作，提高城乡居民参与意识

基本公共卫生服务的管理与运行，需要政府支持、部门配合和全社会人人参与。一方面，卫生健康主管部门要积极与宣传、公安、民政和教育等部门合作，加强信息沟通，形成工作合力。另一方面，基层医疗卫生机构要积极到村居社区，通过发放宣传册、义诊和组织健康知识讲座等多种方式，全面普及疾病预防知识，大力推行健康生活方式，让人民群众了解、支持和积极参与公共卫生服务。