行政复议决定书

〔2020〕苏卫行复第5号

申请人：陈某，余略。

委托代理人：于宏志，北京市中银律师事务所律师。

委托代理人：满守月，北京市中银律师事务所律师。

被申请人：苏州市卫生健康委员会，住所地：苏州市胥江路89号。

法定代表人：谭伟良，苏州市卫生健康委员会主任。

申请人不服被申请人2020年1月10日作出的行政处罚决定（苏卫医罚［2020］002号），向本委申请行政复议。本委于2020年2月27日收到行政复议申请并于2020年3月3日依法受理，现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人作出的苏卫医罚［2020］002号《行政处罚决定书》。

申请人称：

一、被申请人认定“陈某承包某医院胃肠科”，并依据《医疗机构管理条例》第44条之规定作出处罚，属于认定事实错误，证据不足，适用法律依据错误。理由：某医院胃肠科是医院下设的科室，在医院的管理下由取得资格的专业人员开展诊疗活动，收费均由医院开具医疗费单据，人员、财物、管理等均在医院的管理之下，不存在申请人承包医院科室独立开展诊疗活动的行为。行政处罚所依据的《医疗技术合作协议书》及其他证据只能证明存在医疗技术合作关系，而不是承包关系。

二、退一步讲，即便有证据认定本案为承包，被申请人认定申请人非法所得31057692.4元并决定没收，缺乏事实依据和法律依据。理由：非法所得是违法行为人通过违法手段已获得的利益；对违法所得的没收，本质上是对已获取财物的追缴；没收的前提是己实际获取了非法所得。而本案申请人至今未从医院获得任何收入，被申请人将胃肠科的经营收入认定为申请人个人非法所得，认定事实错误。且认定的胃肠科经营收入，未扣减全部支出数额，依据仅为郑某的账本记录复印件和郑某的证言，没有收支票据、银行凭证等证据证实，证据不足。

三、对申请人没收3105万余元巨款，并作出顶格罚款，明显不当，应予纠正。某医院为加强胃肠科经营，通过引进技术资本的方式签订医疗技术合作协议开展合作，提高了医院的医疗水平和知名度，几年来没有发生一起医疗事故及医疗纠纷，获得了患者和社会的好评。在此情况下，被申请人将医疗技术合作模式扩大解释为承包经营，将医院的收入全部认定为个人非法所得，在申请人未从医院获取任何收入的情况下，对申请人作出没收3105万余元巨款的处罚，同时用足自由裁量权顶格罚款1万元。既无法律依据，也明显失当。

总之，申请人认为，被申请人作出的处罚决定认定事实错误，证据不足，适用依据错误，行政处罚明显不当，违反法定程序。

申请人提供的主要证据材料有：《行政处罚决定书》（苏卫医罚［2020］002号）复印件。

被申请人答复称：

    一、被申请人作出的苏卫医罚［2020］002号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。2019年10月18日，被申请人对申请人以未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业进行立案调查，根据掌握的证据资料，查实申请人自2016年6月至2019年4月承包某医院胃肠科科室，以某医院名义对外开展诊疗活动，非法所得共计人民币31057692.4元。2019年12月20日，向申请人送达《行政处罚事先告知书》（苏卫医告［2020］026号），2019 年12月24日向申请人送达《关于苏卫医告［2020］026号行政处罚事先告知书的补充告知》，申请人在法定期限内未提出陈述、申辩和听证申请。2020年1月10日，被申请人作出苏卫医罚［2020］002号《行政处罚决定书》，并依法送达。本案被申请人对申请人的调查询问等执法过程程序合法，被申请人的执法人员均依法出示了有效执法证件，均由两人以上开展执法，在执法过程中无胁迫、恐吓、诱导等行为，所有执法程序均符合《卫生行政处罚程序》规定。

二、申请人与某医院出租承包关系成立。理由：1.申请人行使独立的人事管理权。2016 年4月10日，申请人借用杭州某医疗投资有限公司（签章为杭州某医院管理有限公司，以下简称“某公司”）名义同某医院签订《医疗技术合作协议书》（因某医院要求合作协议须与公司签订，故申请人借用某公司的名义签订了合作协议）；2016年8月26日，申请人以个人名义与某医院签订“补充协议书”。根据公安部门提供的郑某（负责胃肠科财务）个人银行账户的资金来往流水，未见与某公司或其代表签字人之间的资金往来；同时，在被申请人于2019年12月17日对申请人所作的询问笔录中，申请人承认自己一人承包了胃肠科；陈某甲、陈某乙（某医院副总经理）、郑某、詹某、杨某、高某、佟某、王某、姜某等人在询问、讯问笔录中，也陈述申请人为胃肠科实际承包人。在胃肠科的日常经营管理中，申请人使用詹某负责日常管理，郑某负责财务；胃肠科的医生杨某、高某、佟某、王某由申请人负责招聘；护士秦某、翟某、姜某由詹某负责招聘。综上可以认定申请人在承包关系中实际行使独立的人事管理权。另在某医院的员工花名册中未见申请人，证明申请人非某医院员工。2.申请人行使独立的财务核算和支配权。胃肠科统一通过医院收费系统向患者收取医疗费用，并全部记在“某医院”浦发银行的公司账户内，每月由郑某按照协议书的约定与医院财务结算，郑某的账本详细记录了每月科室收入和支出情况。郑某口头汇报申请人科室所需支出，申请人同意后进行支出。胃肠科医生和护士等的工资均由郑某发放。上述事实证明申请人在承包关系中实际行使财务独立核算和支配权，独立承担经营成本。3. 申请人行使财物的独立管理。物品方面的认定，经查，胃肠科使用的1台胃肠镜机、1台氩气高频电刀、2台脉冲光能磁波治疗机，均由申请人负责购买，与《医疗技术合作协议书》条款相符。4. 申请人承担胃肠科全部的医疗安全风险和经营风险。在《医疗技术合作协议书》中明确：“……乙方负责处理本科室产生的医疗纠纷或医疗事故，甲方做好协调工作，如需经济赔偿由乙方承担……” “合作科室经济执行单科核算、自负盈亏”。同时，院方和申请人、詹某的询问笔录均证实，院方如遇胃肠科患者投诉、均由詹某出面协调解决，需退费的也由詹某安排郑某进行退费处理。

同时，胃肠科在开展诊疗活动中，申请人对外以某医院内设科室的名义进行宣传和收治患者，胃肠科患者缴费统一由某医院收费系统进行收取；在胃镜室见医生杨某开具胃APC术治疗单的抬头为“某医院治疗收费单”；胃肠科宣传材料印有“看胃肠到康立”等字样。综上，足以认定申请人承包了胃肠科，并以某医院名义开展诊疗活动。

三、认定申请人非法所得31057692.4元并决定没收，并作出顶格罚款，事实清楚，证据确凿，适用依据正确。理由：在公安部门提供的郑某记录胃肠科收支情况的账本里，详细记录了胃肠科的收入和支出情况。在对申请人和陈某乙关于胃肠科收入情况的询问中，二者均称以郑某的账本记录和银行卡流水为准。郑某本人对账本核对后承认自2016年6月至2019年4月，胃肠科收入共计36781500.4元，胃肠科付给某医院共计5723808元（另案处理）。

根据《卫生部法监司关于对＜医疗机构管理条例＞中“非法所得”含义解释的答复》（卫法监法发〔2000〕第45号），《医疗机构管理条例》第四十四条中“非法所得”指未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的人员或机构在违法活动中获取的包括成本在内的全部收入，故认定申请人承包胃肠科非法所得人民币31057692.4元。依据《医疗机构管理条例》第四十四条的规定被申请人对申请人作出罚款人民币10000元，没收非法所得人民币31057692.4元。

四、认定申请人无从轻减轻处罚的情节。申请人承包科室的违法时间达35个月之久，非法所得数额巨大，扰乱正常的医疗秩序，不属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条应当依法从轻或者减轻行政处罚的情形。目前，申请人等多人涉嫌构成诈骗罪，被司法机关羁押，社会影响恶劣。依据《江苏省卫生系统规范卫生行政处罚自由裁量权指导意见》第九条，被申请人决定按高档给予申请人行政处罚并无不妥。

综上被申请人认为，其对申请人作出的行政处罚决定事实认定清楚，法律适用正确，适用量罚得当，被申请人依法履行职责，请求依法维持。

被申请人提供的主要证据材料有：1.《现场笔录》《卫生监督意见书》各2份；2.光盘3份（内容为2018年12月29日现场检查拍摄的视频、2019年2月1日询问患者查全福拍摄的视频、2019年11月14日现场拍摄证据先行登记保存的视频）；3.陈某、陈某甲身份证明材料各1份；4.某医院《营业执照》《医疗机构执业许可证》正副本、《医生资质情况表》《员工花名册》各1份；5.王某、杨某、高某、佟某的医师执业信息截屏打印件各1份；6.被申请人对陈某乙、郑某、陈某、姜某等询问笔录共11份；7.被申请人对患者查全福询问笔录1份、查全福提供的某医院宣传册复印件1份；8.苏州市公安局吴中分局对陈某乙、王某、高某、杨某、佟某、陈某甲、陈某、詹某等讯问笔录共8份；9.《医疗技术合作协议书》《补充协议书》各1份；10.胃肠科账本照片打印件1份（2016年6月至2019年4月期间）；11.胃肠科收支明细表1份（2017年11月）；12.治疗收费单4张；13. 郑某银行账户按金额降序排列支出流水统计1页；14.先行登记保存的现场笔录、意见书各1份，卫生行政执法事项审批表3份，证据先行登记保存决定书2份，证据先行登记保存处理决定书1份，现场拍摄证据先行登记保存视频1份；15.案件受理记录、立案报告、案件调查终结报告、合议记录、集体讨论会议记录、行政处罚事先告知书及其补充告知、逾期未陈述和申辩记录、卫生行政执法事项审批表、行政处罚决定书及送达回证（内部程序，被申请人申请不公开）。以上文字材料，除特别标注外，均为复印件。

经审查查明：2016年4月10日，某医院（甲方）与杭州某医院管理有限公司（乙方）签订《医疗技术合作协议书》，协议约定内容含有：1.甲方提供医院门诊第2层楼8间，如需住院另谈，水电供应，按实际用电量用水量缴纳水电费；乙方如需要医院医技科室支持的项目，按比例返回30%给乙方。2.乙方拥有合作专科消化内科专科胃肠专科诊疗“中心”（以下简称“胃肠科”）的经营权和管理权，负责医务工作人员行医资格的审核聘用；乙方负责采购本科室所需的医疗器械医疗设备、办公用品、药品、耗材和承担本科室的广告费、材料费、人员工资；乙方负责处理本科室产生的医疗纠纷或医疗事故，甲方做好协调工作，如需经济赔偿由乙方承担。3.合作科室经济执行单科核算、自负盈亏；甲方统一挂号收费发药。4.甲方收取乙方专科门诊8间每月人民币5万元，按月付款，甲方收取乙方专科营业额抽成6%。5.合同期限为5年，自2016年6月1日起至2021年5月30日止。

2016年8月26日，某医院（甲方）与杭州某医疗投资有限公司（乙方）就胃肠住院项目和《医疗技术合作协议书》中未尽细节进行协商，形成《补充协议书》，某医院在甲方落款处盖章，申请人在乙方代表签字处签名，乙方未盖章。

经查，杭州某医疗投资有限公司不存在，杭州某医院管理有限公司的大股东（持股60%）、法定代表人均为陈某丙。陈某在2019年9月17日的询问笔录中陈述，杭州某医疗投资有限公司与杭州某医院管理有限公司是同一个公司，陈某丙与其本人为亲兄弟关系，并明确表示是其本人一人承包胃肠科，与杭州某医院管理有限公司无关。

在胃肠科日常经营管理中，申请人任用詹某负责日常管理，郑某负责财务，杨某、高某、佟某、王某等医师由申请人招聘，秦荣、翟某、姜某等护士由詹某招聘。陈某不是某医院的员工，未取得《医疗机构执业许可证》。胃肠科使用某医院名义进行宣传，通过某医院收费系统向患者收取医疗费用。每月由郑某按照《医疗技术合作协议书》《补充协议书》的约定与某医院财务结算，郑某通过账本详细记录每月科室收入和支出情况。2016年6月至2019年4月，胃肠科收入共计36781500.4元，胃肠科付给某医院共计5723808元。对需支出的款项，由郑某口头汇报申请人，申请人同意后进行支出，胃肠科医生和护士等人的工资均由郑某发放。在郑某个人银行账户的资金往来流水中，未见与杭州某医院管理有限公司及其法定代表人或《医疗技术合作协议书》乙方的签字代表人之间的资金往来。

2019年10月11日，被申请人受理申请人涉嫌承包某医院胃肠科科室案件， 10月18日立案并开展调查，12月3日形成案件调查终结报告， 12月4日组织相关人员对案情进行合议，同日形成合法性审查意见， 12月9日对案件进行负责人集体讨论并形成集体意见。2019年12月20日，被申请人作出《行政处罚事先告知书》（苏卫医告［2019］026号）并进行送达。2019年12月24日被申请人作出《关于苏卫医告［2019］026号行政处罚事先告知书的补充告知》并进行送达。申请人在规定期限内未提出陈述、申辩和听证申请。2020年1月10日，被申请人作出《行政处罚决定书》（苏卫医罚［2020］002号）并依法向申请人送达。

本委认为：

根据《医疗机构管理条例》第二十四条规定，任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动；第四十四条规定，违反本条例第二十四规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以1万元以下罚款。《卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》（卫政法发〔2004〕224号）第一条规定，有下列情形之一的，按照《医疗机构管理条例》四十四条规定予以处罚：（五）非本医疗机构人员或者其他机构承包、承租医疗机构科室或房屋并以该医疗机构名义开展诊疗活动的。本案中，申请人并非某医院人员，其借用公司名义，自2016年6月至2019年4月期间，实际承租某医院的第2层楼8间诊室，成立胃肠科，自主对外招聘医务人员，财务单独核算，自负盈亏，购买相关医疗设备等其他物品，自担医疗风险，并以某医院的名义对外开展诊疗活动的行为，违反了上述规定。根据现行有效的《卫生部法监司关于对<医疗机构管理条例>中“非法所得”含义解释的答复》（卫法监法发〔2000〕第45号）规定，《医疗机构管理条例》第四十四条中“非法所得”指未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的人员或机构在违法活动中获取的包括成本在内的全部收入。本案中，在被申请人对申请人和陈某乙关于胃肠科收入情况的询问中，二者也均称亿郑某的账本记录和银行卡流水为准，被申请人通过核实郑某的账本记录和银行卡流水，确认胃肠科2016年6月至2019年4月收入共计36781500.4元，本着有利于申请人的原则，扣除已交给某医院的费用5723808元（并已另案处理），最终认定申请人承包胃肠科非法所得31057692.4元，不违反相关法律规定，并无不当。以上有现场笔录、《医疗技术合作协议书》《补充协议书》、询问笔录、讯问笔录、某医院宣传册、门诊收费票据、胃肠科收支明细表、治疗收费单、支出流水统计等证据予以证实，被申请人对申请人作出的行政处罚的认定的事实正确、证据充分。本案中，申请人承包科室的违法行为持续时间长达34个月之久，非法所得数额巨大，严重扰乱了正常医疗秩序，并因胃肠科实际已停业，对申请人处于10000元的罚款，没收非法所得和器械，符合《医疗机构管理条例》第四十四条、《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条规定的处罚种类和幅度，未超出自由裁量幅度，符合过罚相当原则，并无不当。

按照《行政处罚法》《卫生行政处罚程序》等规定，重大、复杂的卫生行政处罚案件应当经过立案、调查取证、合议、先行告知、负责人集体讨论等程序，在三个月内作出。本案中，被申请人2019年10月11日受理申请人涉嫌承包某医院胃肠科科室案件；10月18日立案，开展了现场调查，询问了申请人及其他相关人员，调取了相关证据，认定了相关事实；分别组织了合议、合法性审查、负责人集体讨论等，对被申请人进行了行政处罚事先告知；于2020年1月10日作出《行政处罚决定书》（苏卫医罚［2020］002号）并依法向申请人送达，程序合法。

综上所述，被复议的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，本委决定：

维持被申请人作出的苏卫医罚［2020］002号《行政处罚决定书》。

如对本决定不服，可以自接到本决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

江苏省卫生健康委员会

2020年5月25日