索 引 号: 014000204/2017-00484 文  号:
发布机构: 江苏省卫生健康委 生成日期: 2017-12-31
主题分类: 组配分类: 财政信息
体裁分类: 公开形式:
公开方式: 主动公开 公开范围: 面向全社会
时  效:
江苏省2016年度农村改厕专项资金绩效评价报告
发布日期:2018-04-25 11:09:06 浏览次数:

为了增强支出责任,提升项目管理水平,提高财政资金使用效益,按照《江苏省财政厅关于开展2017年省级专项资金项目绩效评价工作的通知》(苏财绩〔2017〕2号)要求,2016年度江苏省农村改厕专项资金列入了2017年省财政厅重点绩效评价,江苏苏港会计师事务所有限公司接受省财政厅委托承担了此次评价工作。根据通知要求,制订了评价组织实施方案,研发了绩效评价指标体系与数据报表体系,设计了满意率调查问卷,制订了评价标准与评分规则,并通过了省财政厅组织的专家评审论证。在组织实施评价中,评价工作小组深入现场采集评价基础数据和评价佐证资料,开展了数据核查和满意率问卷调查等工作,按照确定的评价指标体系,综合应用因素法、比较分析法以及社会调查等评价方法,对江苏省农村改厕专项资金绩效进行了综合评价,撰写了绩效评价报告。现提交绩效评价报告如下:

一、项目基本情况

(一)项目概况

1.项目背景

厕所是人类进入文明社会的产物,它将粪便与人类的生活环境分隔开来,改善周围环境,减少人类与粪便直接接触和间接接触的机会,是控制疾病传播、提高人类健康水平的重要条件,也是一个国家经济发展水平、文明程度的重要标志。我国自上个世纪70年代起陆续组织开展“两管五改”、“三位一体”等爱国卫生运动,将农村改厕纳入深化医改重大公共卫生服务项目,启动了以农村改厕为重点的全国城乡环境卫生整洁活动。习近平总书记高度重视农村改厕工作,在镇江视察指导工作时指出,厕改是改善农村卫生条件、提高群众生活质量的一项重要工作,在新农村建设中具有标志性,可以说小厕所、大民生。为进一步提高群众的健康意识和健康水平,《国务院关于进一步加强新时期爱国卫生工作的意见》(国发〔2014〕66号)要求“加快农村无害化卫生厕所建设过程,力争到2020年东部地区和有条件的中西部地区基本完成农村户厕无害化建设改造”,《全国爱卫会关于进一步推进农村改厕工作的通知》(全爱卫发〔2014〕4号)提出“到2020年底,北京、天津、上海、江苏、浙江等5省(市)农村卫生厕所普及率力争达到100%”。

多年来,我省积极贯彻落实中央部署,自2006年起将农村改厕列入农村新五件实事、重大公共卫生服务项目、省委常委会重点工作、省政府十大工程百项考核指标等内容,与城乡环境卫生整洁行动、村庄环境综合整治和新农村建设相结合,协调推进,并设立了省级农村改厕专项资金。经过多年发展,我省农村改厕工作取得了显著成绩,无害化卫生户厕普及率十年来从29.15%(2005年底)提高到87.52%(2015年底),增幅位居全国第一,但同时也应当注意到,当前的普及率水平仍与国务院、全国爱卫会对新时期江苏爱国卫生工作的要求存在差距。在此情况下,我省出台《省政府关于进一步加强新时期爱国卫生工作的实施意见》(苏政发〔2015〕61号),要求进一步加大农村改厕及管理力度,因地制宜推进农村无害化卫生厕所建设,有条件的地区开展四格式、纳管式、集中式的生态改厕,提高无害化卫生户厕普及率,到2020年,基本完成农村户厕无害化建设改造,有效预防控制肠道传染病、寄生虫病的发生流行。

2.项目内容

江苏省农村改厕专项资金专项用于帮助农户新建、改建农村无害化卫生户厕,2016年度主要推广三格化粪池式,适量推广四格生态式。户厕建设主要包括厕屋、侧窗、厕门、墙裙处理、地面处理、给排水设施、便器、化粪池等八项内容,其中化粪池为必建内容,其余内容则由各地自行确定是否纳入专项资金支持范围。

3.资金规模

2016年度农村改厕专项资金预算34000万元,其中省级财政资金23000万元,市县财政资金6000万元,其他资金5000万元。其中省级资金主要按定额标准对各地进行分配和补助,具体情况如下:

表1:2016年省级资金分配明细表

                   单位:万元、万户

设区市、单位

三格式

生态式

本底

调查

培训

会议

其他

合计

任务数

金额

任务数

金额

南京市

0.4

260

10

10

280

无锡市

0.1

100

30

10

140

徐州市

4.8

3120

25

10

10

3165

南通市

4.95

2632.5

150

35

10

2827.5

连云港市

3.37

2190.5

0.23

230

25

10

10

2465.5

淮安市

1.98

1287

0.02

20

30

10

20

1367

盐城市

8

5200

45

20

5265

扬州市

1.9

1235

0.2

200

35

10

20

1500

镇江市

0.4

260

15

10

10

295

泰州市

1.4

910

20

20

950

宿迁市

7

4550

45

30

4625

省血防所

70

70

省疾控中心

30

30

省卫计委机关

20

20

合计

33.3

21645

0.7

700

315

50

290

23000

※注:上述资金分配过程中,其中三格式、生态式补助标准分别为650元/户、1000元/户;本底调查及印刷规范为5万元/区;其他栏目中,南京市、宿迁市等市为示范县补助,10万元/县,省血吸虫病防治研究所70万元为年度农村改厕绩效评估经费;省疾控中心30万元为信息管理系统使用费。

(二)项目绩效目标

1.长期目标

发挥财政资金的引导性作用,合理整合项目资源,有效调动社会参与,形成多方投入的改厕筹资模式。加强改厕后续服务和管理,教育和引导农民正确使用卫生厕所,将卫生厕所建、管、用纳入村庄环境长效管护机制。到2020年,基本完成农村户厕无害化建设改造,有效预防控制肠道传染病、寄生虫病的发生流行。

2.阶段目标

结合城乡环境卫生整洁行动、村庄环境整治等,积极组织实施改厕,年度全省新增农村无害化卫生户厕34万座,取缔露天粪坑59.4万座,化粪池建设和厕所验收合格率100%;农村无害化卫生户厕普及率达88%,无害化卫生户厕使用率100%;项目村总肠道传染病平均发病率、寄生虫病平均感染率、饶虫平均感染率下降5%;项目村肠道寄生虫病、肠道传染病治疗费用降低率5%;提升项目村村庄环境整治90%,降低粪液有机污染73%;群众满意度85%。

(三)项目实施情况

1.资金到位及使用情况

2016年度江苏省农村改厕专项资金预算34000万元,到位31246.22万元,支出28896.37万元,资金到位率91.90%,预算执行完成率84.99%。详见下表:

表2:2016年度江苏省农村改厕专项资金情况表

                   单位:万元

资金来源

预算情况

到位情况

支出情况

到位率

预算执行

完成率

省级资金

23,000

23,000.00

  25,184.62

100.00%

88.68%

市级资金

6,000

847.95

84.46%

县级资金

3,686.52

乡镇资金

532.88

     532.88

村自有资金

5,000

470.64

     470.64

63.58%

63.58%

农户自筹

2,708.23

   2,708.23

合计

34,000

31,246.22

  28,896.37

91.90%

84.99%

※注1:因项目管理中并未要求各地对年度改厕资金需求作预概算管理,其他资金(村自有资金、农户自筹资金等)5000万元系估算得出;

※注2:其他资金未要求纳入专项资金管理,实际统计过程中按以支定收原则进行确认。

2.项目组织管理

农村改厕工作实行项目管理制,责任主体为地方各级政府。根据改厕规划和年度目标任务,经乡镇申报、县初审、市复审、省审批后予以实施,主要管理环节如下:

(1)申报管理。县级爱卫办会同财政等有关部门编制年度改厕项目计划,确定项目改厕村并报市爱卫办,在复核汇总的基础上报省爱卫办。省爱卫办会同财政等有关部门审定后确认下达年度农村改厕计划,确定卫生改厕项目村。

(2)建设管理。按照《江苏省农村改厕工作管理办法》、《农村无害化卫生户厕技术规范》(DB32/950-2006)以及其他相关技术规范,各乡镇(项目村)经技术培训,并在上级指导下开展农村改厕工作,完成下达的计划任务数。

(3)验收管理。县级爱卫办对当地卫生改厕项目村当年完成改厕的农户逐户登记造册,建立电子档案,逐户验收,合格后报市爱卫办。市爱卫办逐村复核验收,并将复核验收结果报省爱卫办。省爱卫办组织考评组,对各地农村卫生改厕实施情况进行抽查复核。

(4)效果评估。卫生部门、爱卫办负责组织开展粪便无害化处理效果评估,建立健全农村改厕效果监测体系。

3.项目完成情况

2016年度全省农村改厕计划任务数34万户,根据各地提交的数据统计,实际完成34.06万户,完成率100.2%。

二、绩效评价组织实施情况

(一)绩效评价目的

在对江苏省农村改厕专项资金相关政策、专项资金设立背景、项目主要内容、管理实施流程及年度工作成果的基础上,通过设计有针对性的绩效评价指标体系,评价项目实施取得的成效,同时总结经验,查找问题,分析原因,提出有针对性的意见和建议,为完善相关政策、加强项目管理、提高资金使用效益提供重要的决策依据。

(二)绩效评价原则及方法

本次绩效评价秉承科学规范、公平公正、绩效相关等原则,按照投入、管理、产出、效果和影响力的绩效评价逻辑框架,以结果为导向,采用因素法、比较分析法、社会调查法以及定量和定性分析相结合的方法,对照目标,对项目进行客观公正的评价。

(三)评价指标体系及标准

评价指标体系及标准详见附件1综合评价表

(四)评价实施过程

1.前期准备阶段

2017年4月至6月中旬,成立绩效评价工作组,采用访谈、座谈、实地考察等方式,对省财政厅、省卫计委、省爱卫办;南通市、泰州市、丹阳市财政局、爱卫办;省血防所等单位进行了调研,深入了解项目背景、政策依据、基本情况、投入、实施管理、产出、效果等方面的信息,同时收集项目相关资料,形成了绩效评价总体思路。在此基础上,制定了绩效评价工作方案,研发设计了绩效评价指标体系与数据报表体系,设计了满意率调查问卷,并组织专家进行了评审论证。

2.组织实施阶段

2017年6月下旬至7月,在省财政厅、省爱卫办的大力支持下,评价工作组将绩效评价基础数据表发至各有关县(市、区)爱卫办,同时组织召开评价工作布置会,统一数据填报口径和要求,建立评价工作群,保证了基础数据的顺利填报。

2017年8月中下旬,有针对性地选取6个县(市、区),对采集的基础数据进行认真细致核实,同时开展了问卷调查工作,确保数据的完整、真实和有效,为形成客观的评价结论打下坚实基础。

3.分析评价阶段

2017年8月下旬至9月中旬,评价工作组汇总、整理获取的基础数据、调查问卷信息及相关佐证资料,综合应用因素分析法、比较法等方法进行评价分析,并依据制订的评价标准进行了评分,完成了绩效评价报告。

经评价,2016年度江苏省农村改厕专项资金绩效评分结果为83.29分,绩效等级“良好”(详见附件1综合评价表)。

三、主要成效

1.率先出台了农村无害化卫生户厕技术规范标准

为加强农村改厕质量管理工作,参考借鉴《粪便无害化卫生标准》(GB7959—1987)、《农村户厕卫生标准》(GB19379—2003)《血吸虫病流行地区农村改厕技术规范(试行)》(全爱卫办发[2006]2号)等文件,在全国范围内率先出台《农村无害化卫生户厕技术规范》(DB32/950—2006),内容贯穿设计与建造、使用与管理、无害化处理效果监测等一系列的全过程管理,有力促进了我省农村无害化卫生户厕的科学建设与规范管理。

2.完成了农村无害化卫生户厕改造年度目标任务

深入贯彻落实中央、省有关文件精神,按“健康江苏”建设的总体工作部署安排,围绕控制疾病传播、提高健康水平、改善农村环境等总体目标,细化分解任务目标,积极督促责任落实,并严格按照《农村无害化卫生户厕技术规范》进行设计施工和建设,全年总计建设无害化卫生户厕340,618座,对照年度计划任务,完成率100.2%,完成了年度目标任务。

3.各类介水传染病发病率与改厕初期相比大幅降低

农村改厕10余年来,各类介水传染病发病率大幅降低,基本达到了项目立项之初的目的,农村改厕工作总体成效明显。据省血防所监测数据,与2007年相比,2016年各类介水传染病发病率降幅为50%—80%,其中甲、乙两类传染病发病率由161.6/10万人降至80.7/10万人,降幅50%;肠道传染病发病率由35.5/10万人降至8.5/10万人,降幅76%;寄生虫病发病率由2.1/10万人降至0.4/10万人,降幅80%;儿童蛲虫发病率由1.14/10万人降低至0.3/10万人,降幅73%。

四、存在问题

(一)长效管理机制不健全

一是制度更新不及时。项目管理办法和资金管理办法均制定于2007年,部分条款已不适应当前改厕需要。二是统筹规划协调不足。农村改厕是村庄环境整治工作中的一项重要工作,在实际工作中,存在规划布局和实施管理方面与村庄环境整治协调不足的问题。三是效果监测不到位。《技术规范》要求各级疾病预防控制机构每年至少进行一次粪便无害化处理效果监测,但目前该项工作主要由省级组织,各市县尚未切实履行监测职责。四是维护管理机制不健全。《省政府关于进一步加强新时期爱国卫生工作的实施意见》要求“加强改厕后续服务和管理...将卫生厕所建、管、用纳入村庄环境长效管护机制”,但实际上未明确维护管理责任主体,同时也未安排相应的维护管理资金,降低了改厕效果。

(二)预算资金未足额到位

一是市县财政资金落实不到位。市县财政资金预算6000万元,实际到位5067万元,到位率84.5%,除苏南地区市县落实较好外,全省有7个市县未落实县级财政资金,主要依靠省级财政资金开展改厕工作。二是社会和个人资金筹集力度不够。社会和个人资金预算5000万元,实际筹集3179万元,到位率63.6%。

(三)改厕项目村调整过多

部分市县在保证完成总任务数的前提下,将任务数在项目村之间进行调整,或是将项目外的村庄纳入改厕范围。在抽查的三个样本县中,项目村调整率(调整20户以上的项目村算调整)为93%。此类问题在苏北地区表现比较突出,主要原因是规划布局调整和农户搬迁拆迁等。这一方面反映了各市县在申报项目时缺乏深入细致的调研,另一方面也反映了采取指派任务的方式不适应农村改厕的实际需要。

(四)项目组织实施不够规范

一是部分农户不符合改厕要求。在131户现场勘察样本中,有5户长期外出打工,1户非农户性质,另6户无使用痕迹,占9%。二是少数旧厕未拆除。在1639户问卷调查样本中,有118户反映有2个以上厕所,占7.2%,主要原因是旧厕未拆除。三是部分乡镇未严格执行政府采购。部分乡镇政府存在直接将改厕工程委托给施工队的问题。四是部分市县检查验收不规范。部分市县在化粪池封盖后进行验收,难以就防渗透漏等情况作实质性检查。

(五)部分地区改厕质量不高

一是少数地区化粪池容积不足。2016年全省少数地区化粪池容积未达到《技术规范》要求的1.5立方米。二是部分地区改厕布局不合理。在131户现场勘察样本中,有8户紧邻公厕,日常主要使用公厕;有2户建于同一院内,父子分用;有6户在半径30-60米内圆形分布,实际应建公厕解决。三是部分地区改厕初验后整改不及时。2016年度全省户厕初验合格率93.4%,截至2017年8月,仍有6175户未通过验收,占初验不合格数的27.5%。

(六)农村户厕使用情况不佳

一是使用率不高。根据问卷调查和现场勘察,全省无害化卫生户厕使用率为84%,主要是受生活习惯、用水不方便、水费不愿花等因素影响,导致使用率不高。二是使用不规范。根据问卷调查和现场勘察,规范使用率为78%。主要是农户习惯不好、宣传不到位、知行不一等原因导致。

(七)改厕成效进入边际效应

一是介水传染病发病率与卫生户厕普及率关联度不高。据农村改厕统计年报,2014—2016年,全省无害化卫厕普及率分别为85.3%、87.5%、90.9%,与此同时,传染病发病率却呈波动态势。以肠道传染病为例,三年中持续下降的占31.3%,持续增长的占14.6%,上下波动的占54.1%。主要原因是随着农村改水工程的推进,农民饮用水逐步由河水、塘水、井水等天然水源转为经处理的自来水,粪液出水对介水传染病发病率的影响程度明显降低。二是环境污染防治作用发挥不明显。专业检测数据显示:四格生态式、三格式户厕粪液出水氨氮含量分别为24.8和40.6mg/L,离粪液出水口1-5米处土壤中的含量分别为50和50mg/L,15米处分别43和42mg/L。这反映,四格生态式和三格式距出水口仅1米,污染指标便已趋同。同时也显示目前农村土壤的整体污染程度要明显高于粪液出水,说明仅依靠降低粪液有机污染已无法达到有效防治农村环境污染的目的。随着经济社会的发展和有机化合物的大量使用,洗涤、厨房等生活污水对农村土壤环境的破坏程度远远超过粪液出水,成为农村地区最主要的污染源。

五、政策建议

(一)加大省级农村改厕专项资金整合力度

    农村改厕项目立项的主要目的,一是控制农村血吸虫病及其他肠道传染病、寄生虫病的传播,二是降低农村土壤环境有机污染,三是提升村庄环境卫生状况。从绩效评价情况看,改厕在防治介水传染病和降低农村土壤有机污染方面的作用逐步削弱,仅对提升村庄环境卫生状况作用较大,但不能单一实施。根据《中共江苏省委江苏省人民政府关于印发〈江苏省特色田园乡村建设行动计划〉的通知》(苏发〔2017〕13号)有关要求,建议加大农村改厕专项资金整合力度,由有关部门统筹安排使用专项资金综合实施,有序推进农村改厕工作,完成国家下达的到2020年江苏省农村无害化卫厕普及率达95%的任务。

(二)建立完善农村户厕长效管理机制

在完成农村无害化卫厕普及率达95%的任务后,我省农村改厕工作重点将逐步由“建”转移至“管”。建议建立由有关部门牵头负责的、“建、管、用”并重的农村户厕长效管理机制,并将其纳入到村庄环境整治长效管理机制中。一是加强制度建设,根据专项资金整合情况,进一步完善《项目管理办法》和《资金管理办法》。二是在摸清各地“建、管、用”基本成本费用的基础上,研究确定新的农村户厕长效管理省级财政补助标准。三是严格按照《管理办法》和《技术规范》的要求进行招标、施工和验收,确保项目质量达到要求。四是引入维护管理机制。可考虑建立管护基金,明确管护内容和标准,采取市场化等方式运作,确保所建户厕运行状况良好。五是强化监测体系建设。各地要严格按照《技术规范》的有关要求,切实履行无害化监测职责,确保项目成效得到客观及时的反映。

(三)自愿推广四格生态式户厕

从绩效角度看,四格生态式远低于三格式。一是投入成本相差较大。我省四格式平均造价为2335元/户,三格式为820元/户,相差近2倍。二是卫生效益基本相当。两者均达到了无害化卫生户厕的卫生学标准,差异仅为0.1%。三是生态效益不明显。四格式出水比三格式污染程度降低了20%—30%,但受其他生活污水的影响,两者距出水口仅1米,污染指标便已趋同。此外,四格式还存在维护保养技术要求高、与农户取肥需求不适应等问题。建议今后我省改厕仍以三格式为主,在各地自愿且财力允许的情况下建四格生态式。

(四)进一步加强宣传教育力度

改厕成效能否得到有效发挥,一方面需要改厕工程质量作为保证,另一方面农户的思想观念和行为习惯更加重要。虽然各地较为注重宣传倡导,采用电视、广播、报纸、网络、标语等多种方式,大力开展健康教育和健康促进创建活动,但宣传教育成效不够明显,全省无害化卫厕使用率和规范使用有待进一步提高。建议各地主管部门要拓宽思路,进一步加强宣传教育力度。一方面采用更加积极和贴近群众的宣传方式进行教育引导,另一方面也要注重宣传内容的选取,避免形式化和简单化。要着重强调改厕在改善生活环境和提高生活品质等方面的积极作用,进一步激发群众的认同感,加快“要我改厕”向“我要改厕”的转变,促进形成良好的改厕用厕氛围。

江苏苏港会计师事务所有限公司

                         2017年12月

附件下载:江苏省2016年度农村改厕专项资金综合评价表.xlsx

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